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  为贯彻落实《国务院关于加快发展养老服务业的若干意见》(国发〔2013〕35号,以下简称国务院35号文件),按照党中央、国务院统一部署,民政部积极采取措施推动民间资本参与养老服务业发展,充分发挥市场在资源配置中的决定性作用,逐步使社会力量成为发展养老服务业的主体。

  一、出台专门政策,鼓励民间资本参与养老服务业发展

  近年来,在各级政府和有关部门的政策扶持和资金支持下,我国民办养老机构快速增加,民间资本参与养老服务业发展的程度、深度和广度不断加深,在有些地区,民办养老机构的数量已经超过政府办养老机构,民间资本日益成为我国养老服务业发展的重要参与和推动力量。但同时,由于体制机制和政策措施的束缚,长期以来制约民间资本参与的用地难、用人难、融资难、税费减免难、运营难等问题依然没有从根本上得到解决,迫切需要在现有工作的基础上,进一步解放思想,优化养老服务业发展的政策环境,吸引更多的民间资本进入养老服务业。

  国务院35号文件明确提出,要充分发挥市场在资源配置中的基础性作用,逐步使社会力量成为发展养老服务业的主体,营造平等参与、公平竞争的市场环境,大力发展养老服务业,提供方便可及、价格合理的各类养老服务和产品,满足养老服务多样化、多层次需求。为了贯彻落实国务院要求,着力破解长期以来制约养老服务业发展的瓶颈难题,最大限度激发社会活力,最大程度满足养老服务需求,2015年2月,民政部联合发展改革委等十部门出台了《关于鼓励民间资本参与养老服务业发展的实施意见》(民发〔2015〕33号,以下简称《意见》)。

  《意见》共九部分四十二条,按照“促进养老服务投资主体多元化,满足养老服务多样化、多层次需求,全面建成以居家为基础、社区为依托、机构为补充、医养结合的多层次养老服务体系”的工作思路,明确提出了推动民间资本参与养老服务业的一系列优惠政策和扶持措施,并从参与居家和社区养老服务、参与机构养老服务、参与养老产业发展、推进医养融合发展、完善投融资政策、落实税费优惠政策、加强人才保障、促进规范有序参与、保障用地需求等九个方面,鼓励和引导民间资本进入养老服务领域。

  在《意见》等相关政策的大力扶持和政府的强力推动下,民间资本投资养老服务业出现了新一轮热潮,养老服务业发展步入了快车道。截至2015年底,全国各类养老服务机构和设施共计104899个,养老床位总数约为669.845万张,每千名老人拥有养老床位数为30.2张。其中,全国民办养老机构达到13677家,占比29.3%。全国社区居家养老服务已基本覆盖城镇社区和50%以上的农村社区。养老服务和产品更加丰富,市场机制不断完善,管理运行机制正在从政府主办向政府主导、多元主体参与转变。

  二、综合施策,为民间资本投资养老服务业创造良好环境

  除了出台专门政策外,民政部还从完善政策法规、提升政府服务水平、加强投资引导、加大金融支持、完善投资环境等多个方面出台实招硬招,持续推动民间资本投资养老服务业。

  (一)建立健全养老服务政策法规体系。一是强化法制保障,促进养老服务业健康规范发展。为贯彻落实老年人权益保障法,民政部出台了《养老机构设立许可办法》和《养老机构管理办法》,确保了民间资本投资养老机构有法可依、有章可循。二是加强政策牵引,多方助力养老服务业发展。国务院35号文件对养老服务业的发展做了系统安排和全面部署。民政部积极会同或配合有关部门出台了30多项配套政策文件,推动所有省级人民政府出台了具体实施意见,指导各地出台养老服务政策近300个。截至2015年底,在国务院35号文件确定的45项重点任务分工中,由民政部牵头的20项已全部完成。这些政策文件均明确了包括鼓励民间资本支持养老服务业发展的政策措施。

  (二)提升政府服务功能,助力民间资本参与养老服务业发展。一是做到行政公开。将申请设立养老机构需要提交的文件、材料目录和申请书示范文本,在办事服务窗口及政务网站公开。二是做好筹建指导。对有意举办养老机构的单位和个人,采取一次性告知和筹建全过程跟踪等方式,负责在设立条件、提交材料、建设标准等方面提供指导和支持。三是做好养老机构许可审验工作。尽量缩短许可时限,尽快对申请人提交的文件、材料进行书面审查并实地查验。四是优化养老机构许可流程。明确经营性养老机构许可程序由“先证后照”改为“先照后证”,规定医疗机构设立养老机构和养老机构设立医养机构的审批时限和程序。

  (三)加强政府投资引导,带动民间资本参与养老服务。坚持投资拉动,为民间资本支持养老服务业提供示范带动。“十二五”以来,民政部本级彩票公益金和地方各级政府用于社会福利事业的彩票公益金,坚持每年将50%以上的资金用于支持发展养老服务业,并随老年人口的增加逐步提高投入比例。其中,要求支持民办养老服务发展的资金不得低于30%。地方各级财政和福彩公益金累计投入约1000亿元支持社会养老服务体系建设,撬动民间资本投入养老服务业。福建、湖南和江苏苏州市等地推进市场化方式发展养老服务业试点,设立了养老产业引导基金;有些地方成立了国有独资的养老产业发展投资有限公司,在破解养老服务融资难上有了新探索。

  (四)加大对民间资本进入养老服务业的金融支持。一是明确了养老机构抵押担保物范围,不仅包括养老机构有偿取得的土地使用权、产权明晰的房产等固定资产,还包括养老机构应收账款(收费权)、动产、知识产权、股权等其他资产。二是拓宽有利于养老服务业发展的多元化融资渠道,明确养老机构可以通过证券、产业引导基金、保险等途径融资。鼓励银行、证券等金融机构创新适合PPP项目的融资机制。发展改革委公布的首批1043 个PPP项目中,涉及养老、健康养生类的项目共有46 个,总投资近300 亿元。三是鼓励发挥开发性金融的资金引领作用,吸收民间资本投入,重点支持社区居家养老服务设施、居家养老服务网络、养老机构、养老服务人才培训基地、养老产业等项目。

  (五)营造民间资本投资养老服务业的公平竞争环境。一是统筹推进养老服务业综合改革和公办养老机构改革试点,鼓励民间资本参与,为全国养老服务业发展提供示范经验。二是规范服务价格管理。规定民办养老机构服务收费标准由经营者合理确定。在推进建立健全养老服务评估制度基础上,逐步实现养老机构按照护理服务等级分级定价。三是严格杜绝歧视性竞争政策。要求各地不得限制民间资本举办养老机构的经营性质,对经营性养老机构不得设置任何歧视性政策。四是加强养老服务业人才保障。大力发展养老服务相关专业,加快建立养老服务人才培养培训体系,全面提高养老服务业人才培养质量。五是加大税费优惠和用地保障。推动落实对民办养老机构的各类税费和水电气热费用优惠政策。支持民间资本整合改造闲置社会资源发展养老服务,满足社会日益增长的养老服务需求。

  三、下一步推动民间资本投资养老服务业的思路和举措

  “十三五”时期,是加快发展养老服务业的重要战略机遇期。民政部将认真贯彻落实习近平总书记、李克强总理等中央领导同志关于加强老龄工作的重要批示精神,以及党的十八大和十八届三中、四中、五中全会精神,继续鼓励民间资本参与养老服务业发展,努力使养老服务业成为积极应对人口老龄化、保障和改善民生的重要举措,成为扩大内需、增加就业、促进服务业发展、推动经济转型升级的重要力量。

  一是加强舆论宣传,营造民间资本投资养老服务业的社会氛围。以宣传为先导,充分发挥主流媒体的作用,针对不同类型的老年群体广泛开展宣传活动,促进传统养老观念向新型养老观念的转变,增强全社会支持民间资本投资养老服务业的意识。

  二是强化政策扶持,优化民间资本投资养老服务业的政策环境。通过政府购买、协调指导等方式,鼓励民间资本参与居家和社区养老服务,支持采取股份制、PPP等模式建设或发展养老机构,重点发展养护型、医护型养老机构。鼓励社会力量举办规模化、连锁化的养老机构。支持民间资本参与养老产业发展。保障用地需求,落实税费减免、水电气热费用优惠等政策。

  三是加大资金投入,改善民间资本投资养老服务业的融资环境。各级政府福彩公益金50%以上的资金用于支持发展养老服务业,并将支持民办养老服务发展作为重点。引导和鼓励金融机构创新金融产品和服务方式,增加对养老服务业及其建设项目信贷投入。积极探索拓展养老服务业市场化融资渠道。

  四是加快人才培养,增加民间资本投资养老服务业的智力资源。支持高等院校和中等职业学校增设养老服务相关专业和课程,加快培养老年医学、康复、护理、营养、心理和社会工作等方面的专门人才。依托院校和养老机构建立养老服务实训基地。加强老年护理人员专业培训。积极改善养老护理员工作条件,提高职工工资福利待遇。

  五是加强监督管理,提升民间资本投资养老服务业的规范化水平。健全政府领导、民政牵头、相关部门参与的工作机制,形成齐抓共管、合力鼓励民间资本进入养老服务业的工作格局。完善养老机构设立许可办法,健全养老服务的准入、退出、监管制度。制定和完善分类管理等支架性养老服务标准,加强对养老服务业监督管理。

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